Vyriausybių taikomos COVID-19 pandemijos padarinių minimizavimo priemonės: netiesioginė finansinė pagalba verslui

Measures Taken by Governments to Mitigate the Effects of the COVID-19 Pandemic: Indirect Financial Support to Business

Rasa Kanapickienė
Vilniaus universitetas, Lietuva
rasa.kanapickiene@evaf.vu.lt
ORCID iD: https://orcid.org/0000-0001-6083-2894

Greta Keliuotytė-Staniulėnienė
Vilniaus universitetas, Lietuva
greta.keliuotyte-staniuleniene@evaf.vu.lt
ORCID iD: https://orcid.org/0000-0001-8089-8866

Deimantė Teresienė
Vilniaus universitetas, Lietuva
deimante.teresiene@evaf.vu.lt
ORCID iD: https://orcid.org/0000-0002-8107-1964

Daiva Budrienė
Vilniaus universitetas, Lietuva
daiva.budriene@evaf.vu.lt
ORCID iD: https://orcid.org/0000-0002-7635-3799

Mantas ValukonisVilniaus universitetas, Lietuva
mantas.valukonis@knf.vu.lt
ORCID iD: https://orcid.org/0000-0002-0076-8891

Annotation. The COVID-19 pandemic crisis differs in nature from the previous financial crisis and therefore different solutions must be taken. In this context, governments are seeking to help businesses deal with the effects of the pandemic, which have had the greatest impact on corporate liquidity. The analysis of government support measures in the context of the COVID-19 pandemic has shown that EU governments use not only direct but also indirect financial support to business. However, the latter is not sufficiently analysed in scientific works. The aim of the study is to analyse the measures of indirect financial support for business applied by EU governments and to provide the classification of the measures described. In order to achieve the aim, the following methods of scientific research were used: analysis, synthesis, induction, deduction, abstraction, and analogy of scientific literature, normative documents, reports and reviews of international organisations, and support measures applied in governments’ practice.

The study developed an original structure of government indirect financial support measures for business, comprising three components of government support measures: (1) minimisation of legal norms related to corporate finance; (2) indirect financial assistance related to labour law; (3) strengthening the legal framework for corporate finance. The measures analysed are described in more detail by distinguishing them into separate groups. The structure developed is based on concrete examples of application in EU countries and could contribute to a more targeted approach to business support in the future.

Keywords: government support measures, business, indirect financial support, classification.

JEL Code: H12, H25, J38

Copyright © 2021 Rasa Kanapickienė, Greta Keliuotytė-Staniulėnienė, Deimantė Teresienė, Daiva Budrienė, Mantas Valukonis. Published by Vilnius University Press. This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Licence, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original author and source are credited.
Pateikta / Submitted on 17.02.2021

Įvadas

COVID-19 protrūkis yra tarptautinės svarbos visuomenės sveikatos krizė (World Health Organization (WHO), 2020), kuri taip pat sukėlė baimę dėl artėjančios ekonomikos krizės ir nuosmukio (Nicola et al., 2020). Vienas iš perdavimo kanalų, kuriuo COVID-19 daro poveikį ekonomikai, – „Europos ir pasaulio ekonomikos pasiūlos sukrėtimas dėl tiekimo grandinių sutrikdymo ir neatvykimo į darbą“ (Bachas, Brockmeyer and Semelet, 2020; European Commission, 2020b). Dėl karantino apribojimų sumažėjo prekių gamyba (Macaulay and Surico, 2020; Nicola et al., 2020). Dirbantieji negali vykdyti savo veiklos, nes jie (i) serga, (ii) yra turėję kontaktą su sergančiuoju, todėl turi būti saviizoliacijoje; (iii) turi būti namuose dėl vyriausybės priimtų judėjimo apribojimų (OECD, 2020b). Įmonės priverstos apriboti arba nutraukti savo veiklą. Darbuotojų darbo poreikis mažėja, todėl darbo santykiai ribojami arba nutraukiami (Nicola et al., 2020; OECD, 2020b). Įmonės patiria finansinių sukrėtimų. Tai ypač aktualu įmonėms, kurių skolų lygis aukštas ir kurioms sunku padidinti skolinimąsi. Todėl išskirtinas „įmonių likvidumo suvaržymų poveikio“ perdavimo kanalas (Bachas, Brockmeyer and Semelet, 2020; European Commission, 2020b). Be to, įmonės tarpusavyje susijusios prekybos procese, taip sukrėtimai persiduoda ir stiprėja per tiekimo grandines (Bachas, Brockmeyer and Semelet, 2020; Cheng, 2020). Galiausiai verslas dėl ateities netikrumo stabdo numatytas investicijas, todėl dar vienas perdavimo kanalas – įmonių mažėjančių investicijų poveikis. Kita vertus, reikia pažymėti, kad krizės metu gerokai išaugo medicinos reikmenų poreikis; maisto sektorius taip pat susiduria su padidėjusia paklausa (Nicola et al., 2020). Kita vertus, darbuotojų darbo pajamos mažėja, tai kelia grėsmę namų ūkių pajamoms; ir kartu, augant neapibrėžtumui dėl ateities, mažėja namų ūkių vartojimas. Tai lemia „paklausos šoką“ (ILO and OECD, 2020; OECD, 2020b).

EBPO (OECD, 2020b) apibendrindama teigia, kad sutrikusios tiekimo grandinės, sulaikymo priemonės, kurios yra ekonominės ir socialinės sąveikos ribojimas, ir mažėjanti paklausa kelia riziką žmonių darbo vietoms ir pragyvenimui.

Apibendrinant susidariusią situaciją, EBPO (OECD, 2020b) teigia, kad tokioje situacijoje vyriausybės turi siekti, viena vertus, padėti darbdaviams ir savarankiškai dirbantiems asmenims spręsti likvidumo problemas, kita vertus, stiprinti paramą darbuotojams ir jų šeimoms. Šiai nuomonei pritariama ir Europos Komisijos dokumentuose (European Commission, 2020a). Kaip nurodo EBPO (OECD, 2020b), reikalingas neatidėliotinas užimtumo ir socialinės politikos atsakas.

Moksliniai tyrimai taip pat rodo, kad karantino ir saviizoliacijos politika mažina produktų ir paslaugų vartojimą ir paklausą (Alstadsæter et al., 2020; Bachas, Brockmeyer and Semelet, 2020; Macaulay and Surico, 2020; Nicola et al., 2020), ypač apgyvendinimo, transporto ir mažmeninės prekybos sektoriuose (Bachas, Brockmeyer and Semelet, 2020). 2020 m. balandį atliktos Danijos įmonių apklausos (Bennedsen et al., 2020a) duomenimis, dėl pandemijos daugiau kaip ketvirtadalis įmonių patyrė pajamų mažėjimą, viršijantį 35 %. JAV smulkių įmonių apklausa (Bartik et al., 2020) parodė, kad 43 % imties įmonių laikinai nutraukė veiklą, ir beveik visos tai padarė dėl COVID-19.

Ši krizė yra kitokio pobūdžio nei ankstesnė finansinė krizė, todėl reikalauja kitokių sprendimo priemonių. Reaguodamos į pasaulinę COVID-19 pandemiją, daugelis vyriausybių taiko plačios apimties paramos ekonomikai ir visuomenei priemonių paketus (OECD, 2020b). Tačiau, kaip nurodo EBPO (OECD, 2020b), standartinių pinigų ir fiskalinės politikos priemonių taikymas sunkiai suvaldo COVID-19 pandemijos sukeltą „pasiūlos šoką“. Kita vertus, kaip teigia Tarptautinis valiutos fondas (angl. International Monetary Fund (IMF), toliau - TVF) (IMF, 2020), daugelis vyriausybių taikomų priemonių nėra naujos, tačiau aplinka – kilusi pandemija ir jos mastas – išskirtinė. Dėl netikėtumo sunku įvertinti šoko dydį ir paplitimą, tai kelia didelių sunkumų formuojant ir vertinant pandemijos pasekmes neutralizuojančias politikos priemones (Alstadsæter et al., 2020). Mokslininkų (Bennedsen et al., 2020a) teigimu, nors vyriausybės daugiausia dėmesio skiria užimtumo subsidijoms, išlaidų subsidijoms ir mokesčių atidėjimui, tačiau, siekiant pateikti išsamią taikytinų priemonių sistemą, būtina įvertinti visas galimas arba taikytinas priemones. Be to, siekiant tinkamai susisteminti vyriausybių taikomas paramos priemones, pirmiausia, kaip nurodo TVF, „būtina nustatyti pagrindinį priemonės tikslą“ (IMF, 2020), t. y. nustatyti, ar pagalba skiriama namų ūkiams, ar įmonėms.

Analizė (Kanapickienė et al., 2020) rodo, kad vyriausybės taiko ne tik tiesioginės, bet ir netiesiogines finansinės pagalbos priemones, kurios mokslo darbuose tiriamos menkai. Todėl šiame straipsnyje tyrimo objektu pasirinktos netiesioginės finansinės pagalbos priemonės

Tyrimo tikslas – išanalizuoti ES šalių vyriausybių taikomas netiesioginės finansinės pagalbos priemones verslui ir pateikti jų klasifikaciją.

Tikslui pasiekti iškelti šie uždaviniai: išanalizavus valstybių taikomų pagalbos priemonių įvairovę, pagrįsti tokių priemonių susisteminimo būtinumą; pagrindus tyrimo metodiką, išanalizuoti ir suklasifikuoti ES šalių taikomas netiesiogines finansinės pagalbos priemones.

Tyrimo metodai. Sprendžiant iškeltus uždavinius, naudoti šie bendramoksliniai tyrimo metodai — mokslinės literatūros šaltinių, norminių dokumentų, tarptautinių organizacijų ataskaitų ir apžvalgų, vyriausybių praktikoje taikomų pagalbos priemonių analizė, sintezė, indukcija, dedukcija, abstrahavimas, analogija.

1. Valstybių pagalbos priemonių sisteminė analizė

Išanalizavus tarptautinių organizacijų, Europos valstybių taikomų, mokslininkų pateikiamų pagalbos priemonių įvairovę, galima pateikti kelis apibendrinančius požiūrius.

Pirma, tarptautinių organizacijų požiūris į vyriausybių teikiamų pagalbos priemonių sisteminimą skiriasi. EBPO (OECD, 2020a) pateikiamos vyriausybių paramos priemonių grupės, susijusios su pagalba darbuotojams arba netekusiems darbo asmenims; tik viena grupė susijusi su finansinės paramos teikimu įmonėms, nukentėjusioms dėl paklausos sumažėjimo.

TVF (IMF, 2020) vyriausybių pagalbos priemones darbdaviams, namų ūkiams ir savarankiškai dirbantiems asmenims skirsto į 6 grupes. Taip pat pabrėžiama, kad jei parama skiriama darbdaviams, siekiant išlaikyti darbo vietas (kad būtų galima kuo greičiau atkurti gamybą), tai ji vertinama ne kaip kompensacija darbuotojams, o kaip subsidija gamybai. Analogiškai ir savarankiškai dirbančių asmenų atveju: jei parama skirta savarankiškai dirbantiems asmenims, siekiantiems išlaikyti savo verslą, tai ji vertinama, kaip subsidija gamybai. Kai valstybės parama tiesiogiai skiriama namų ūkiams, siekiant padėti jiems susidoroti su krizės pasekmėmis, tai ji turėtų būti vertinama kaip socialinės išmokos.

Antra, Europos Komisijos komunikate (European Commission, 2020a) pateikiamos vyriausybių pagalbos priemonės skirstomos į 10 grupių. Pažymėtina, kad priemonių spektras platesnis (lyginant su aukščiau pateiktomis EBPO, TVF priemonėmis), jos apima ne tik su darbo užmokesčiu susijusias priemones, bet ir priemones, susijusias (i) su paskolomis, (ii) su išlaidomis, (iii) investicine pagalba, (iv) rekapitalizavimo priemonėmis, (v) mokesčių ir (arba) socialinio draudimo įmokų atidėjimo forma teikiama pagalba.

Trečia, vyriausybės pateikta pagalbos priemonių klasifikacija ir mokslininkų požiūris į šias priemones gali skirtis. Šių požiūrių skirtumus nagrinėsime Norvegijos vyriausybės pagalbos priemonių klasifikacijos pavyzdžiu.

Analizuodami Norvegijos vyriausybės (Norwegian government (Ministry of Finance), 2020) naudojamas paramos priemones, galime pastebėti, kad mokslininkų (Alstadsæter et al., 2020) pateikiama vyriausybės paramos priemonių klasifikacija skiriasi nuo oficialios vyriausybės pozicijos. Galima identifikuoti tokius skirtumus. Pirma, vyriausybė išskiria priemonių verslui grupę, o Alstadsæter et al. (2020) akcentuoja dvi priemones iš šios grupės – (i) kompensavimo schemą verslui; (ii) laikino atleidimo iš darbo schemą. Antra, vyriausybė išskiria „sumažėjusias mokestines pajamas dėl mažesnio aktyvumo“, o Alstadsæter et al. (2020) mokesčius analizuoja dviem aspektais: (i) fiskalinės priemonės ir (ii) mokesčių pokyčiai. Trečia, vyriausybė išskiria verslo pajamų praradimo mažinimą, o mokslininkai tokių vyriausybės paramos priemonių neanalizuoja. Ketvirta, mokslininkai atskirai atkreipia dėmesį į bankroto įstatymo pokyčius. Apibendrinant galima teigti, kad vyriausybės pagalbos priemonių klasifikacija gali skirtis nuo pasirinkto tyrimo aspekto.

Analizuojant valstybės pagalbos pandemijos metu poveikį įmonės žmogiškųjų išteklių valdymui, mokslininkai (Bennedsen et al., 2020a) vyriausybės paramos verslui priemones grupuoja į (i) su darbu susijusią paramą, (ii) su išlaidomis susijusią paramą ir (3) fiskalinės paramos priemones. Vėlesniame tyrime mokslininkai (Bennedsen et al., 2020b) išskiria tik dvi vyriausybės paramos verslui priemonių grupes: (i) su darbu susijusią paramą ir (ii) ne su darbu susijusią paramą. O šių mokslininkų skirtingų šalių vyriausybių paramos verslui priemonių palyginime (Bennedsen et al., 2020a) jos skirstomos į (i) paramą nemokamų atostogų išėjusiems darbuotojams; (ii) paskolas ir dotacijas; (iii) išlaidų subsidijas ir (iv) kitas. Apibendrinant galima teigti, kad net tų pačių tyrėjų nuomonė dėl vyriausybės pagalbos verslui priemonių klasifikavimo skiriasi.

Ketvirta, mokslininkų požiūriai taip pat varijuoja. Kai kurie mokslininkai (Demertzis et al., 2020) analizuoja vyriausybių paramos priemones, jų negrupuodami. Kituose tyrimuose (Razumovskaia et al., 2020) vyriausybės paramos verslui efektyvumas analizuojamas vertinant netiesioginius indikatorius, neišskiriant konkrečių paramos priemonių. Dar vienas tyrimo aspektas – taikomų paramos priemonių modeliavimas laike (Cheng, 2020).

Lietuvos mokslininkai taip pat analizuoja ir bando susisteminti vyriausybių taikomas pagalbos priemones. Viename tyrime (Kanapickienė et al., 2020) siūloma Europos Sąjungoje taikomas pagalbos priemones verslui grupuoti į šešias sudedamąsias dalis: (i) su paskolomis susijusią pagalbą; (ii) su darbo užmokesčiu susijusią pagalbą; (iii) pagalbą, nesusijusią su darbo užmokesčio išlaidomis; (iv) investicinę pagalbą; (v) mokesčių lengvatomis teikiamą pagalbą; (vi) netiesioginę finansinę pagalbą. Autoriai išskiria netiesioginės finansinės pagalbos grupę, kuri mokslo darbuose analizuojama nepakankamai, todėl būtina detalesnė analizė, prieš tai pagrindžiant šiam tyrimui tinkamą tyrimo metodiką.

2. Tyrimo metodika

Siekiant surinkti patikimus duomenis ir juos išanalizuoti, sudaryti pagrįstą vyriausybių pagalbos priemonių struktūrą, taip pat suformuluoti argumentuotas išvadas, pasirinkti šie duomenų rinkimo ir tyrimo metodai.

Duomenų rinkimas. Tyrimo metu taikyta antrinių ir pirminių informacijos šaltinių analizė ir duomenų iš jų surinkimas.

(1) Antrinių informacijos šaltinių analizė ir duomenų iš jų surinkimas. Šiuo metodu buvo surinkta faktinė, kontekstinė informacija, susijusi su atliekamu tyrimu. Renkant duomenis apie vyriausybių naudojamas pagalbos priemones naudoti antriniai informacijos šaltiniai. Pagrindiniai iš jų – TVF (IMF, 2021), KPMG (KPMG, 2020) ir Deloitte (Deloitte, 2020) pateikta informacija apie vyriausybių pagalbos priemones. Pasirinkta analizuoti lyderiaujančių audito įmonių specialistų pateiktus duomenis apie vyriausybių pagalbos priemones, siekiant atsiriboti nuo perteklinės informacijos. Tai pagrindžiama šiais teiginiais. Atlikus auditą įmonėje, auditorius pareiškia nuomonę, ar finansinės ataskaitos visais reikšmingais atvejais tikrai ir teisingai parodo audituojamos įmonės finansinę būklę, veiklos rezultatus ir pinigų srautus; taip pat padaro išvadas, ar egzistuoja reikšmingas neapibrėžtumas dėl įmonės gebėjimo tęsti veiklą. Vadinasi, jei įmonė bus gavusi vyriausybės pagalbą, kartu bus įvertintas šios priemonės veiksmingumas. Vadovaujantis šiais teiginiais, daroma pagrįsta prielaida, kad audito įmonių surinkta informacija atspindi įmonėms reikšmingiausias vyriausybių pagalbos priemones bei jas apibūdinančius parametrus. Taip pat analizuojamos EBPO, ECB, IMF, ILO ataskaitos ir apžvalgos.

(2) Pirminių informacijos šaltinių analizė ir duomenų iš jų surinkimas. Buvo analizuojami Europos komisijos, ECB, valstybių norminiai dokumentai, reglamentuojantys ekonomikos skatinimo priemonių pakeltus. Duomenys iš pirminių informacijos šaltinių rinkti tolesnei kokybinei analizei atlikti – jie naudoti duomenų ir turinio bei palyginamojoje analizėje, taip pat rengiant išvadas.

Tyrimo metu analizei pasirinktos šios šalys: Austrija, Belgija, Bulgarija, Čekijos Respublika, Danija, Estija, Italija, Kipras, Kroatija, Latvija, Lenkija, Suomija, Vokietija.

Taikomi metodai. Duomenų analizėje naudotas turinio analizės metodas – tai įvairių pirminių ir antrinių šaltinių informacijos nagrinėjimas ir apibendrinimas. Turinio analizės tikslas buvo suklasifikuoti turimus duomenis, apibendrinant juos į stambesnius informacijos blokus. Analizuojant informaciją, turinio analizės metodo nauda yra ta, kad leidžia išgryninti informaciją, paliekant analizės tikslų požiūriu reikšmingus duomenis.

Siekiant susisteminti vyriausybių pagalbos priemones, taikyta atskirų atvejų analizė, sisteminės analizės ir struktūrinės – funkcinės analizės metodai. (1) Literatūroje ((Tamulevičienė, 2018) pagal Tidikis (2003)) nurodoma, kad „sisteminė analizė – mokslinio tyrimo metodologinė kryptis, kurios pagrindas yra sudėtingo vientiso objekto su daugybe elementų, jų visumos santykių ir ryšių nagrinėjimas”. Todėl vyriausybių pagalbos priemonės analizuojamos, kaip tam tikros visumos komponentai ir kaip visuma. (2) „Struktūrinė funkcinė analizė naudojama socialinių sistemų aprašymui ir aiškinimui, kai tiriama jos elementų ir priklausomybės visuma. Struktūrinė funkcinė analizė daro prielaidą, kad atskiri socialiniai reiškiniai atlieka tam tikrą funkciją palaikant ir keičiant socialinę sistemą” (Tamulevičienė, 2018) pagal Tidikis (2003)). Galiausiai pateikiamas grafinis (vizualinis) vyriausybių pagalbos priemonių susisteminimas, atspindintis tam tikrą vizualizuotą teorinį aiškinimą apie vyriausybių pagalbos priemonių sudėtį ir ryšius.

3. Vyriausybių taikomų netiesioginės finansinės pagalbos priemonių klasifikavimas

Ankstesniame tyrime (Kanapickienė et al., 2020), klasifikuojant Europos Sąjungoje taikomas finansinės pagalbos priemones verslui, išskirtos šios grupės: (i) su paskolomis susijusi pagalba; (ii) su darbo užmokesčiu susijusi pagalba; (iii) pagalba, nesusijusi su darbo užmokesčio išlaidomis; (iv) investicinė pagalba; (v) mokesčių lengvatomis teikiama pagalba. Taip pat pastebėta, kad ES šalių vyriausybės praktikoje taiko dar daugiau priemonių, kurių negalima priskirti prie minėtų grupių, taip pat šios priemonės savo prigimtimi negali būti laikomos finansinėmis priemonėmis. Todėl siūloma išskirti atskirą ES šalių vyriausybių taikomą netiesioginės finansinės pagalbos priemonių verslui grupę. Pagal aukščiau pasirinktą metodiką išanalizavus šias netiesioginės finansinės pagalbos priemones, jos suskirstytos į tris grupes: (1) teisinių normų, susijusių su įmonių finansais, švelninimas; (2) netiesioginė finansinė pagalba, susijusi su darbo teise; (3) teisinių normų, susijusių su įmonių finansais, griežtinimas (žr. 1 pav.). Jas aptarsime detaliau.

1 pav. Netiesioginės finansinės pagalbos priemonių sisteminimas
Šaltinis: sudaryta autorių

Išvados

Tyrimo metu išanalizavus mokslinėje literatūroje (teoriniuose ir analitiniuose tyrimuose), nacionaliniuose ir tarptautiniuose norminiuose dokumentuose siūlomas vyriausybėms taikyti pagalbos priemones, ES valstybių vyriausybių praktikoje taikomas pagalbos priemones, nustatyta, kad nėra vieningos nuomonės dėl taikytinų pagalbos priemonių. COVID-19 pandemijos metu vyriausybės taiko labai įvairias pagalbos priemones verslui. Atlikus COVID-19 pandemijos metu vyriausybių praktikoje taikomų pagalbos priemonių analizę, nustatyta, kad ES valstybių vyriausybės taiko ne tik tiesioginės, bet ir netiesioginės finansinės pagalbos priemones verslui, kurioms mokslo darbuose teikiamas nepakankamas dėmesys.

Tyrimo metu sukurta originali vyriausybių netiesioginės finansinės pagalbos priemonių verslui struktūra, apimanti tris vyriausybių pagalbos priemonių sudedamąsias dalis – (1) teisinių normų, susijusių su įmonių finansais, švelninimas; (2) netiesioginė finansinė pagalba, susijusi su darbo teise; (3) teisinių normų, susijusių su įmonių finansais, griežtinimas –, kurios detalizuojamos išskiriant atskiras grupes.

Siūlytina pagalbos priemones – teisinių normų, susijusių su įmonių finansais, švelninimas – analizuoti trejomis kryptimis: (a) priemonės, susijusios su susirinkimų organizavimu ir sprendimų priėmimu; (b) priemonės, susijusios su finansinių ataskaitų rinkinio sudarymu ir pateikimu; (c) teisės normų, susijusių su kapitalo struktūra, pokyčiai.

Taip pat siūlytina priimant sprendimus dėl netiesioginės finansinės pagalbos, susijusios su darbo teise, įvertinti ne tik teisinių normų pakeitimus, (a) didinančius garantijas darbuotojams, bet taip pat ir (b) mažinančius garantijas darbuotojams.

Sukurta struktūra, pagrįsta konkrečiais ES šalyse taikymo praktikoje pavyzdžiais, ateityje galėtų prisidėti tikslingiau sprendžiant pagalbos verslui klausimus.